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智库观察 | 从上海看大都市圈耕地保护

 

2021年12月21日,自然资源部咨询研究中心在《中国自然资源报》智库观察专栏发表了《从上海看大都市圈耕地保护》一文,现将全文刊登如下:

媒体报道

报道全文如下:

 

 

随着新型工业化、城镇化的持续推进,以现代化城市群和都市圈为核心的区域空间布局逐步形成。在这一进程中,大都市圈的城市拓展、生态建设、乡村振兴等各类用地需求持续增加,耕地保护面临前所未有的压力。耕地后备资源匮乏、生态建设与耕地“争地”等成为大都市圈耕地保护亟待破解的关键问题。

上海市是我国典型的超大城市,在长三角城市群中居于核心地位。在破解大都市圈耕地保护困境方面,上海先试先行,在区域发展政策与国家宏观战略有效衔接方面进行了积极的探索,对全国具有一定的示范效应,同时也面临一些新情况、新问题。

 

一、守住大都市圈“米袋子”

 

与一般区域的耕地相比,大都市圈的耕地不仅作为生产资料,具有传统意义上的农作物生产功能,还具有生态功能、经济功能和文化功能。保护大都市圈耕地,有筑牢农产品生产底线、推动郊区乡村振兴发展、提升城市生态功能、承载农业文化功能等多重作用。

大都市圈经济和市场流通发达,但依然需要管好用好有限的耕地资源,保持区域内相对稳定的农产品自给率。根据《上海市推进农业高质量发展行动方案(2021~2025年)》,上海市的粮食总产量稳定在90万吨以上,蔬菜自给率保持在40%左右,绿叶菜自给率保持在80%左右。保护耕地,是守住大都市圈“米袋子”和“菜篮子”的底线,是高质量发展和高品质生活的基本保障。

当前农业依旧是大都市郊区乡村的基础产业,耕地则是农业发展的必要物质基础。一方面,耕地适度规模化经营,有助于农民实现稳定的收入。另一方面,农业与其他产业融合形成的新产业新业态,为乡村振兴提供了新动能,成为城市反哺乡村的重要媒介。保护耕地对促进都市乡村经济发展、人口就业和农民增收十分关键。

大都市圈经济活动频繁、人口稠密、土地开发利用强度高。耕地作为构建农田生态系统的基地,已成为大都市圈有限自然生态空间的重要组成部分。农田的自然景观对塑造城市美感、增添城市活力、提高城市宜居性来说,也很重要。严格保护耕地有助于稳定都市生态系统,构建人与自然和谐共生的大都市风情。

大部分大都市圈已进入后工业化时代,越来越多的城市居民渴望接触田园大地,体验耕种文化。保护耕地就是保护“文化容器”,是建设美丽乡村、丰富城市文化内涵、拓展都市特色文脉功能的重要路径。

 

二、大都市圈耕地保护存在多重压力

 

从上海的情况来看,大都市圈耕地保护存在后备资源匮乏的同时郊区新城发展用地需求强劲、生态建设与耕地“争地”现象突出、新一轮农业结构调整增加耕地保护压力等难点。

上海陆域面积仅为6833平方公里,近年来城市高速发展,建设用地规模已接近规划总量“天花板”,区位条件较好且集中连片的耕地后备资源均已开发,依靠建设用地减量化补充耕地的潜力不足,工作难度和资金压力不断增大。目前,上海市划定的202万亩耕地保护空间与《上海市城市总体规划(2017~2035年)》中确定的180万亩保护任务之间仅有22万亩可利用空间。与此同时,城市发展所需要的基础设施、公共服务、交通路网等用地需求强烈,按照“十四五”规划,上海市城乡建设预计仍将占用耕地81平方公里~88平方公里(约12万亩),对耕地保护造成了很大的压力。

与伦敦、巴黎、芝加哥等国际性大都市50%以上森林覆盖率相比,我国的大都市圈普遍存在生态建设短板,生态建设成为上海“十四五”乃至2035年前工作的重中之重。根据《上海市城市总体规划(2017~2035年)》,2035年上海市森林覆盖率应由2018年的16.8%提高到23%,河湖水面率应由2018年的9.9%提高到10.5%。按照上海市陆域总面积测算,完成这一目标需要约60余万亩土地。从空间布局上看,生态建设和耕地保护大都重叠性地分布在大都市圈的郊区。以崇明区为例,不仅以上海市1/5的陆域面积承担了全市约1/3的耕地保护任务,而且还肩负着世界级生态岛建设的战略任务,如何协调和生态建设用地的关系成为耕地保护的又一难点。

当前,上海市的郊区乡村农业现代化水平较高,农业新的生产经营方式、设施农业新技术、新装备不断涌现,特别是上海产业结构调整带动农业经济内部结构转型,畜禽养殖、水产养殖的发展及规模化程度提高,对设施农用地的需求量加大。“十三五”时期,上海市农业与旅游、文创、商贸、康养等相融合的产业呈现较强劲发展势头,也促使道路交通、住房、公共服务、休闲设施增加。然而,当前乡村地区小微设施用地报批路径尚不通畅,城镇开发边界外交通市政设施、特殊用地、乡村振兴等领域的线性工程和点状设施,在规划编制时无法精确确定线位和点位,建设项目具体落地时难免会涉及永久基本农田。这些问题如得不到妥善解决,也会成为耕地“非农化”的重要原因。

 

三、发挥空间规划引领作用,建立全方位落地化保护体系

 

为破解大都市圈耕地保护困境,上海市实施建设用地减量化,发挥国土空间规划在耕地保护布局中的引领作用,建立全方位的落地化保护体系,激发农民在耕地保护中的积极性。

建设用地减量化是节约集约利用土地的重要方式,这在国内外大都市圈均有较好的实践证明。2014年,上海建设用地规模达3124平方公里,超过市域总面积的45%。为破解超大城市建设用地瓶颈,自2015年起上海市率先实施新增建设用地指标与减量化挂钩,坚持“以用定减”“以减定增”“市区协同”等工作原则。经过两轮三年行动计划(2015~2017年、2018~2020年),上海市通过下大力气拆除复垦不符合规划且社会、经济和生态效益较差的现状建设用地,对切实转变土地利用方式、促进土地资源节约集约利用、守住建设用地总量规模等起到重要作用。通过两轮减量化,上海全市已累计增加36.4平方公里耕地。不仅产生了新增耕地面积,支撑了耕地保护任务落实;而且产生了耕地占补平衡指标,为新建项目落地形成了有效保障。

大都市圈范围小、人口集聚、区划清晰、技术支撑能力强,全面系统的国土空间规划体系可以作为耕地保护的重要基础,为建立全面精细的耕地保护空间布局发挥优势。当前,上海市将耕地保护要求全面纳入《上海市城市总体规划(2017~2035年)》,同时突出了各层次国土空间规划在耕地保护中的引领作用。具体而言,在确保与城市开发边界、生态保护红线不相冲突的前提下,上海充分衔接农业“两区”(粮食生产功能区、蔬菜生产保护区)划定成果,遴选“两区”、高标准农田建设区内的集中连片优质耕地,划定永久基本农田;按照“功能相对稳定、布局由近及远、质量由高到低”的思路,遴选相对稳定、成片,无显著障碍因素、未遭受污染的耕地,梯次划为永久基本农田储备区和规划保护耕地,共同构成市域耕地保护空间。

突出大都市精细化管理特色,上海立足耕地资源禀赋、利用状况、多功能特征与价值实现目标,建立数量、质量、生态、景观、文化“五位一体”的“落地化保护”体系,2021年2月出台了《关于本市实施国土空间用途管制加强耕地保护的若干意见》。从分区分类管控角度切入,研究包括建设项目、临时用地、造林、中小河道建设、农村道路、设施农业项目、农田建设类项目、全域土地综合整治,占用耕地种植果园、种植草地草皮、开挖坑塘,以及视作原地类管理的小微用地项目在内的12种国土空间开发利用行为,逐项明确适用范围、认定标准、管制依据和方式、管制权限和办理机构、管控规则、具体程序、审查材料和审查时限,渠化各类空间用途行为,实现以审批、核准、备案、监测监管等为管制手段的全域、全要素、全过程的用途管制。

大都市圈城乡差距小,融合度高,鲜有真正意义上的传统农民,因而解决“谁来种田,怎样种田”的问题十分关键。推进郊区农业适度规模经营,以制度建设和政策激励提高农民在耕地保护中的作用,具有较好的推广意义。上海市松江区的粮食家庭农场,推行农民承包土地委托村委会统一流转的方式,实行规模经营,最终的土地流转费以稻谷实物折价。同时,政府提供种子、农药、化肥和农机等服务,将家庭农场纳入小额信贷保证保险范围,建立指标考核和奖惩政策等。一系列举措提高了农民收入和农业生产效率,也堵住了资本流转土地后造成“非农化”和“非粮化”的口子。

 

四、实施减量化政策的同时探索弹性操作空间

 

在新型城镇化建设和乡村振兴等国家战略的持续推进下,大都市圈未来一段时期仍将持续成为我国人地矛盾最为突出的地区,各类用地需求让耕地保护面临更大压力。应进一步完善顶层设计,继续实施建设用地减量化政策,探索弹性操作空间,打通各类合理用地障碍,强化基层耕地保护日常监管并加大督察和审计力度。

大都市圈耕地保护工作应立足于“十四五”和2035年远景目标开局之年的时间节点,抓住当前第三次全国国土调查全面完成、国土空间规划编制有序推进等自然资源管理工作重大变革的契机,优化完善顶层设计以适应新形势、新需求。如在分解下达全国耕地保护任务的同时要根据大都市圈的特点科学确定省级耕地保有量和永久基本农田保护任务,差别化地建立耕地功能分区保护制度,突出保护重点,进一步明确耕地转化管制规则。

城镇低效用地再开发,有利于缓解大都市圈的耕地保护压力。建议加快修改完善即将到期的原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,以便地方自然资源主管部门研究制定实施细则,细化各项政策措施。

在耕地占补平衡的刚性管控下,可以鼓励地方挖掘存量用地潜力,解决大都市圈耕地后备资源匮乏地区“无地可补”的问题。如:完善跨省域占补平衡制度,加强重点项目耕地占补平衡的国家统筹力度,进一步扩大跨省域补充耕地国家统筹建设项目的范围等。再如:探索在城乡建设用地增减挂钩中,克服拆旧建新地块一一捆绑的不足,建立有效使用节余指标的具体路径。

结合大都市郊区乡村振兴的实际,充分考虑农村的合理建设需求,疏通渠道,在空间布局中预留建设空间。针对大都市永久基本农田与建设用地“短兵相接”的实际,在农田整合、小流域水系归并等工作中适当考虑调优腾挪空间。探索制定永久基本农田整理调优的操作办法,疏通规划编制时无法精确定位的线性工程和省级以下小微项目落地的实施路径。进一步疏通设施农用地的需求通道,加大粮食产后加工的设施用地、农业机械化设备集中维修维护用地供应的力度,科学制定用地标准,优化审批监管办法。

此外,鼓励大都市圈发挥地方政府管理和治理现代化的优势,发挥市、区、镇三级联动效用,健全全社会齐抓共管耕地保护的制度,积极探索建立区域管理“田长制”的有效做法,加强建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化监管机制。同时,在国家层面加强部门协调,定期开展耕地保护责任制和粮食生产省长责任制的督察,实施领导干部耕地保护履职审计。督促落实“党政同责”,压实压牢各级党委政府耕地保护责任。

 
 
 

本文作者:徐建新,自然资源部咨询研究中心咨询委员,原国家土地督察上海局巡视员;姜杉钰,自然资源部咨询研究中心助理研究员。

 

 

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创建时间:2022-03-22 09:04

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