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智库观察|加强地下空间开发利用精细化管理

 

近日,自然资源部咨询研究中心在《中国自然资源报》智库观察专栏发表了《加强地下空间开发利用精细化管理》一文,现将全文刊登如下:

 

媒体报道

上图:《中国自然资源报》智库观察专栏

 

 

“十三五”以来,我国新增地下空间建筑面积达到8.44亿平方米,且地下空间开发利用呈现增长迅速、模式多样等特点。从“十四五”时期乃至长远发展看,统筹地上和地下空间开发利用将成为拓展城市发展空间、节约集约用地的重要方式、途径。

2019年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权,促进空间合理开发利用”;同年5月,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“优化国土空间结构和布局,统筹地上地下空间综合利用”。2020年颁布的《民法典》第345条规定:建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。当前贯彻落实《民法典》及中央重要文件精神,为实现地下空间科学合理和规范高效利用,需要进一步健全完善地下空间管理相关配套制度和体制机制,实行地下空间集中统一有序管理。

 

一、地下空间的概念和分类 

2001年修正后实施的《城市地下空间开发利用管理规定》,将城市地下空间定义为“城市规划区内地表以下的空间”。地下空间管理即对地下空间开发利用活动进行组织、控制、整合、引导和监督等。相关领域学者从不同研究视角对地下空间进行定义:有学者从地质形态和构成的角度,将地下空间定义为“从大地水平面以下直到地心的岩土、空气、水组成的三项介质”;有学者从开发利用管理的角度,将地下空间定义为“地表以下岩层或土层中经人工开发而形成的空间资源”;还有学者进一步从开发利用方式和建筑形态的角度,将地下空间定义为“包括地下停车场(库)、物资仓储、商业服务设施、人防设施、公交场站等在内的结合地面建筑一并开发建设的地下工程以及独立开发建设的地下工程”。

根据国家现行技术规范和标准,我国《城市地下空间规划标准》规定城市地下空间可分为浅层(0至-15m)、次浅层(-15m至-30m)、次深层(-30m至-50m)和深层(-50m以下)。《城市地下空间规划标准》从规划编制的角度,将地下空间利用类型划分为交通设施、市政公用设施、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、工业设施、物流仓储设施、防灾设施、其他设施8个大类27个中类。此外,根据地下设施与地上建筑的关系,可以将地下空间划分为结建地下空间和单建地下空间。结建地下空间指结合地面建筑一并开发建设的地下空间;单建地下空间是指独立开发建设的地下空间,主要包括利用广场、绿地、道路等无地上建筑物的地下独立开发建设的地下空间。

 

二、我国地下空间开发利用的特点和趋势 

我国城市地下空间开发以地下轨道交通为主导,近年来以综合管廊为代表的地下市政基础设施开始兴起,东部城市以交通枢纽建设的地下综合体为重点。城市地下空间开发不断适应道路交通和城市功能布局的需要,主要呈现以下特点和趋势:

开发规模增长迅速。近年来,我国城市地下空间开发利用进入快速增长阶段,根据2016年编制的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》,“十二五”时期,我国城市地下空间建设量显著增长,年均增速达到20%以上,全国约60%的现状地下空间为“十二五”时期建设完成;“十三五”以来,我国新增地下空间建筑面积达到8.44亿平方米。

综合效益日益显著。城市地下空间开发利用在城市发展中的地位和作用逐步提高。一方面,地下空间开发利用成为优化城市空间结构、提高城市空间资源利用效率的重要手段;地下交通和公共设施等建设有效缓解了城市用地矛盾,促进了土地资源集约利用,进一步优化了商业和交通等用地布局,促进城市转型发展。另一方面,城市地下空间开发利用有利于增加城市容量、增强防灾减灾能力、缓解交通拥堵、完善公共服务和基础设施配套,进一步完善地上功能的补给。我国地下空间建设正朝着资源节约、环境友好和经济高效的方向发展。

开发成本相对较高。地下空间开发利用涉及地质工程技术、通暖空调技术、噪声控制、采光照明和防火防灾安全等方面,每项内容都涉及各种类型的技术规范和标准。同时,商业设施、市政交通等不同类型、不同深度的地下空间类型的技术要求和复杂程度也不相同,增加了地下空间分层开发利用的难度,提高了开发的成本。

利用模式趋于多样。城市地下空间开发利用类型呈现多样化、深度化和复杂化的发展趋势。类型上,逐渐从人防工程拓展到交通、市政、商服、仓储等多种类型;开发深度上,由浅层开发延伸至深层开发;具体项目上,由小规模单一功能的地下工程发展为集商业、娱乐、休闲、交通、停车等多功能于一体的地下城市空间。

 

三、我国地下空间开发利用存在的主要问题 

政策立法相对滞后。目前,我国尚无专门针对城市地下空间开发利用管理的专项法律法规。《民法典》仅对产权设立问题作出了原则性规定,《城乡规划法》、《人民防空法》等涉及地下空间方面的内容也较为单一。《土地管理法》尚未涉及地下空间管理的内容。虽然许多地方已经出台了规范地下空间开发利用管理的相关文件,但是缺少国家层面的法律法规作为指导。

地下空间资源调查比较薄弱。目前的地质工作对深部地下空间地质特征、结构和技术经济参数掌握还不够全面,所涉及的深部地下空间资源精细化探测技术也有待深入。此外,数据共享不足、沟通不畅、统计口径和标准不一致等问题,也导致一些地方地下空间调查进展缓慢,地下空间资源普查制度和地下空间信息管理系统尚未建立,使得大多数城市对地质资料的掌握程度不足以完全支撑地下空间风险评估机制的建立和规划的编制。作为地下建(构)筑物的登记范畴,仅有少数地方采取了三维测量及记载方式,多数城市采取平面二维登记模式。

地下空间规划编制亟待加强。我国城市地下空间规划编制尚处于探索阶段。在规划理念上。许多规划编制的动因是从解决现实突出问题出发,缺乏前瞻性和整体性思维。其次,在规划编制标准上,由于现有的技术标准不统一,致使地下空间规划编制的标准目前尚未明确。同时,在规划的协调性上。由于前期系统性研究工作的缺乏,使得规划难以协调地上和地下空间。这使得城市地下空间规划编制普遍滞后于建设发展实践,容易造成实际执行难与地下空间资源浪费。

管理体制有待进一步健全。城市地下空间开发利用具有综合性和复杂性,需要相关管理部门的协同配合。目前,地下空间管理涉及发改、自然资源、住建、规划、环保、民防、交通、防灾等诸多部门,需加强统筹协调。各个管理部门存在不同程度的职能交叉、信息不共享、审批程序复杂、管理环节缺位等问题,亟待在地下空间开发立项审批、设计审查、工程管理、安全监督检查等环节建立信息共享、协调互动、监管联动的机制。

 

四、加强地下空间管理的对策建议 

要健全完善国家层面地下空间管理相关法律法规和技术规范、标准,围绕地下空间开发利用集中统一管理、地下空间有偿使用、鼓励开发利用等方面,实现我国地下空间开发利用由粗放管理向精细化管理转变;同时,通过建立健全国家层面关于地下空间权利设定和确权登记的政策和制度,为促进地下空间开发利用提供充分的产权制度保障。

全面开展地下空间资源开发利用情况调查评价。一是,加强地下空间调查方法、方式和内容研究。二是,加强数据整合。整合已有城市地质调查、地下空间普查数据,摸清当前地下空间资源开发利用现状和潜力,建立数据普查机制。三是,组织开展地下空间开发利用的资源调查与评价工作。

明确赋予地下空间相关权利权能的法律地位。一是,研究明确地下空间所有权归属问题。二是,完善地下空间产权体系,按照地上地下相一致的原则,明确地下空间使用权类型、权能、使用期限等。三是,进一步明确地下空间建(构)筑物产权关系,依法开展确权登记工作。

推动地下空间规划编制工作。一是,选择地下空间资源底数清晰、管理政策健全、经验丰富的城市,结合国土空间规划编制工作,同步开展地下空间规划编制。二是,建立健全地下空间用途分类、规划设计等标准体系建设。三是,建立地上地下空间基本一致的用途管制制度。

统一规范地下空间开发利用的技术标准。与地面建筑相比,地下建筑对安全性、技术性和整体性要求更高,需要大量扎实的配套技术标准作为依据和支撑。一是,健全完善地下空间开发利用技术标准体系。明确地下空间可达深度范围,根据地质条件制定不同地下空间利用的技术指标;探索将新出让的地上地下空间使用权以三维地籍模式管理。二是,明确地下空间登记技术规则,就地下空间范围、登记内容及登记效力、空间测量技术、记载发证方式等具体实务问题制定一套完整规则。

探索完善地下空间开发利用的交易管理规则。我国利用地下空间开发建设的项目大多属于市政、公共交通,相应地多数采取了划拨方式,但由于市场主体对地下综合性商场、地下车库等经营性用途需求进一步增加,并随着城乡统一建设用地市场建立,集体土地下的地下空间也将可能用于经营性用途,相应的用地交易及管理规则等亟待建立完善。建议,一是,按照城乡统一、地上地下统一原则,明确地下空间建设用地管理规则。二是,建立产权激励和土地供应激励机制。

加强地下空间开发利用的统一管理。地下空间开发利用是一个复杂的系统工程,随着节约资源政策的贯彻落实,地下空间开发利用的规模、需求日益增大,亟需加强政策协调、标准制定等规范管理。目前分散管理现状难以适应这一要求。自然资源主管部门作为履行调查、规划、土地供应、开发利用、确权登记的职能部门,实际上承担了规范地下空间开发利用管理的重要职责,但还需要加强内部的统筹协调。因此,建议部在有关业务部门组建地下空间管理职能机构,统筹协调地下空间开发利用政策、规范、标准的制定与实施。

 
 
 

本文作者:宫玉泉,自然资源部咨询研究中心研究员;孟祥舟,自然资源部咨询研究中心研究员;董为红,自然资源部咨询研究中心研究员;张晓颜,自然资源部咨询研究中心助理研究员;陈思,自然资源部咨询研究中心助理研究员;刘炎,自然资源部咨询研究中心助理研究员;王梅,自然资源部咨询研究中心研究实习员。

 

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创建时间:2021-06-03 09:00

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