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智库观察|筑牢“两统一”核心职责的产权基础——自然资源确权登记的性质、对象和方法

 

2021年9月6日,自然资源部咨询研究中心在《中国自然资源报》智库观察专栏发表了《筑牢“两统一”核心职责的产权基础——自然资源确权登记的性质、对象和方法》一文,现将全文刊登如下:

 

媒体报道

上图:《中国自然资源报》9月6日报道

报道全文如下:

 

做好自然资源统一确权登记,是自然资源部“两统一”核心职责的重要基础。党的十八届三中全会提出自然资源统一确权登记改革以来,自然资源确权登记工作取得显著进展,在理论研究、试点探索、登记实践的基础上,建成了较为完善的制度体系,形成全国统一、上下联动、全面铺开、逐步推进的工作局面。但对这项新生的、创新性和挑战性较强的工作,结合已有理论和实践探讨其性质、对象、方法等基本问题,仍然很有必要。

 

 

一、产权登记——自然资源确权登记的性质

作为生态文明建设的一项基础性制度,自然资源确权登记属于调查登记、资产性登记,还是产权登记,这是首先要解决的问题。

《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》指出,我国生态环境保护中存在的一些突出问题,一定程度上与体制不健全有关,原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位,所有权人权益不落实。2016年11月,中央深改组第二十九次会议指出,要坚持资源公有物权法定和统一确权登记的原则,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这些重要论述,明确了自然资源要统一确权登记,登记的目的是明确产权,解决产权不到位、管理者不到位的问题,推动建立自然资源资产产权制度。这就决定了,自然资源确权登记只能是产权登记。

坚持自然资源确权登记产权登记的性质,也是加强国有自然资源保护的现实需要。其一,明晰产权主体。根据宪法以及相关法律规定,属于国家所有的自然资源由国务院代表行使所有权,而具体由谁来代表,代表主体在法律上并不明晰。很长一段时间内,国有自然资源所有者职责实际由土地、林业、海洋、水利、农业等相关管理部门按照资源类型代行,对于同一自然资源按照不同的管理环节或者功能用途,归口不同的部门管理,造成职责交叉。所有者职责不清晰,产权就虚置弱化,所有者权益就得不到落实。体制改革在管理机构上解决了部门多头的问题,而通过自然资源确权登记,以法律形式记载权利主体和内容,就能明确产权归属。其二,划清“四条边界”。我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有,但此前一直没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚,没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者,没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。通过自然资源确权登记,划清全民所有、集体所有、不同层级政府行使所有权、不同类型自然资源之间的“四个边界”,可以明确权利界限。事实上,产权登记的基本功能就是解决主体不清、边界不明等问题,如果将自然资源确权登记看作是登记造册性的资产登记或者行政调查统计登记,既背离制度建立的初衷,也不符合现实管理的需要。

可以说,产权登记是自然资源确权登记制度的本质特征。我国生态文明体制改革的目标是,构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。其中,建立统一的确权登记系统是首位的,产权清晰是首要的。这说明,自然资源确权登记在生态文明制度体系中的独特功能就是明晰产权,产权登记是自然资源确权登记制度区别于生态文明领域其他制度的本质特征。

按照产权登记定位,自然资源确权登记的内容涵盖自然资源的权属状况、自然状况和公共管制状况,并且其成果形成需要经过严格的地籍调查和权属核实程序。登记造册性的资产登记是摸清国有自然资源家底的一种方式,重点在于搞清自然资源实物等状况,比如当前正在开展的全民所有自然资源清查,其工作过程不需要经过地籍调查程序,其成果也不包含自然资源权属状况。新《土地管理法实施条例》删除了土地登记造册的规定。因此,自然资源确权登记不是登记造册性的资产登记。此外,自然资源确权登记也不同于行政调查统计登记。行政调查统计登记是资源调查的范畴,重点在于弄清自然资源现状和变化情况,比如“全国三调”和各类自然资源专项调查。这些调查是确定自然资源登记范围和自然状况的基础,但调查的结果只有经过确权登记后,才能产生物权确认或变动的法律效力。

 

二、 自然资源所有权——自然资源确权登记的对象

按照产权登记的一般原理,自然资源确权登记应当指向一个特定的物,然后登记物上的权利,进而明确权利的归属。这个物和物上的权利就是自然资源确权登记的对象。

自然资源确权登记的“物”,应该是各类自然资源集合而成的自然生态空间。从自然生态空间、自然资源和自然资源资产的关系看,自然生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间,包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。由此看出,自然生态空间涵盖了主要的自然资源,或者说主要的自然资源基本承载于自然生态空间之中。不同的是,自然生态空间中既有自然资源,也有建设用地、耕地等具有明显人工痕迹的非自然资源。登记的重点是其中的自然资源,必要的非自然资源要素也要划入,只是不计入自然资源面积。自然资源资产是指产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。可见,自然资源资产源于自然资源,是经过确权登记后的自然资源。只有经过确权登记、明晰产权,自然资源才能为一定主体所拥有或控制,才能有效发挥生态效益、经济效益。而从中央精神看,涉及自然资源确权登记对象的文件中,大部分表述为自然生态空间。结合实际工作,国家层面正在开展的国家公园、大江大河、国有重点林区等自然资源确权登记,实际上都是对自然生态空间的确权登记。

自然资源确权登记的“权利”,应该是自然生态空间内的国家自然资源所有权,集体自然资源所有权关联记载。首先,自然生态空间上承载的既有所有权,也有使用权,但自然资源确权登记的对象只是自然资源所有权,这是划清“四个边界”的核心任务所决定的,并且使用权已经被不动产登记涵盖,没有必要重复登记。其次,自然生态空间上承载的权利要么以土地形态存在,要么附着于土地而存在,但是自然资源确权登记的对象是自然资源所有权,而非土地所有权。这是因为,在我国法律体系中,森林、矿藏、水流等是与土地相独立的概念,法律上的土地所有权无法涵盖森林、矿藏、水流的所有权。再次,自然生态空间内的国家自然资源所有权是确权登记关注的重点,因为改革的重点是要落实全民所有自然资源的代行主体和权利内容。但是,自然生态空间往往是按照集中连片、生态功能完整的要求历史形成的,国有与集体自然资源并存于一个生态空间的情况十分普遍,有的集体占比还较高。比如,在钱江源国家公园体制试点区中,集体自然资源占80.52%。按照山水林田湖草沙生命共同体理念,显然不能将集体自然资源人为割裂,但集体土地所有权、集体林权等已经登记,也不能再进行一次登记。为此,从登记技术上着手,集体自然资源所有权登记成果只做信息关联,不再重新登记,是合理可行的操作路径。

 

三、 以不动产登记为基础——自然资源确权登记的方法 

《自然资源确权登记暂行办法》规定,“自然资源统一确权登记以不动产登记为基础,依据《不动产登记暂行条例》的规定办理登记的不动产权利,不再重复登记”。以不动产登记为基础,实际上已经成为自然资源确权登记的基本方法,这不仅表现在登记机构、信息平台、登记簿册等设施层面,更是浸入实体登记规则。

20世纪90年代初,为了保护重点国有林区不被侵占,原林业部对重点国有林区进行登记发证,这使东北、内蒙古重点国有林区的林权得以基本稳定。当时颁发的林权证,以每一个重点国有林区为单元,对各林场林地界址、面积、森林资源类型、森林蓄积量、城镇建设用地、农业用地等进行了记载。这实际是一个系统性、集合性的登记,但由于明确了国有资源所有权的边界和范围,全民所有森林资源得以有效保护。从登记目的、登记单元上看,这可以看作我国自然资源确权登记的最早实践。

2020年,国家在根河等5个国家重点林区开展自然资源确权登记。既然原来国家重点林区已经颁发林权证,明确了国有自然资源的范围,为什么还要再开展自然资源确权登记?其主要理由有:国家重点林区是中央政府直接行使所有权的自然资源,林权证虽然记载了森林资源为国家所有,但没有明确所有权代表行使主体、代理行使主体等所有权主体;林权证明确记载“本证系森林、林木和林地经营管理权之法律凭证”,证书记载的权利人为各个林业局及其下属的林场,对国家重点林区的国家所有权内容没有体现;国家重点林区林权证仅记载了林地经营面积和森林蓄积量,对重点林区范围内的水流、草原、自然保护地等自然资源未涉及;国家重点林区林权证有的只记载了地方用地面积,没有将地方用地划出,需要通过自然资源确权登记,划出地方用地范围,明确中央政府和地方政府行使所有权的边界;通过自然资源确权登记关联国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定等信息,有利于更好保护国家重点林区森林资源和其他自然资源。在这个过程中,国家重点林区自然资源确权登记的范围必须依据原来林权证确定的经营范围,国家和集体的权利边界必须依据原来林权证等不动产登记结果确定的边界,所有权和使用权的界限必须通过关联不动产登记成果来确定,这正是“以不动产登记为基础”的核心要义。

这也表明,自然资源确权登记与不动产登记,一个侧重国家自然资源所有权,一个侧重国家自然资源所有权以外的各类不动产权利,两者互融互通、紧密联系,结合起来才是完整的统一确权登记体系,两者互补才能实现确权登记全覆盖。当然,国家自然资源所有权天然具有的主体抽象性、客体复杂性、内容公权性等特征,要求自然资源确权登记采取较一般不动产登记不同的处理方式,但前提是必须坚持产权登记的一般原理。

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

本文作者:杨  璐,自然资源部咨询研究中心咨询委员,原国家土地督察西安局局长,曾任国土资源部地籍管理司(不动产登记局)巡视员兼副司长;肖  攀,自然资源部不动产登记中心副研究员。

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创建时间:2021-09-10 09:00

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