重大工程项目规划评估方法和指标体系建设研究

发展规划作为纲领性、引领性和综合性规划，属于“大规划”体系的上位规划。编制规划与实施评估同等重要，评估成为推进规划周期内预期目标得以实现的关键抓手，从规划实施评估研究看，其是一个逐步认识和探索、从而走向完善的过程。我国“十五”前尚未系统地评估过五年计划的实施情况，规划实施评估并没有作为规划制定和实施的必要程序。“十五”以来规划评估重视程度不断提高，2005年国务院印发《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》提出“规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估”，探索尝试“试水”规划评估工作，开启了我国发展规划评估的先河，但实际操作中针对规划评估原则、评估方法、评估指标选取等仍未予以明确，有效性评估框架体系尚未建立。随之“十一五”“十二五”时期规划实施中期阶段评估制度逐步形成，为“十三五”时期规划体系实现评估工作常态化奠定了良好的基础，至此，我国大体上已形成了“年度监测评估+中期评估+终期评估”的发展规划实施评估体系，并成为了我国发展规划体系不可或缺的组成部分。

目前我国规划评估已得到充分重视，正从“评估源起”到“聚焦总规”再到“多元拓展”的发展路径。发展规划有其自身的专业性特点，评估方法和评估指标体系与其他类型规划有所不同，评估重点放在主要目标、重点任务和重大工程及深化改革等方面的执行情况作为检验规划实施效果的规定性动作。近年来很多部门以自身职责领域的专项规划出发，顺应规划评估部署要求，积极谋划部门内部的评估机制，建立从宏观到微观的传导的评估方法和指标体系，最大程度地促进规划评估的功能与效用，但更多针对某项具体的规划进行评估，缺少规划统一的评估方法和指标体系，评估方法和指标体系不健全完善也在很大程度上制约了评估在规划体系中的“体温计”监测、“放大镜”检视及“传导体”反馈作用。基于此，构建良好的规划评估体系，探寻规划评估方法和指标体系，不仅成为跟踪监测规划科学性和适应性的重要支撑，也对保证“规划—评估—优化—规划”的良性循环系统的有效运行、提升规划管控的治理能力具有极其重要的作用和意义。

一、规划评估内涵、类型及遵循的原则

（一）规划评估内涵

规划工作是一项科学性很强的工作，为推动社会经济发展、实现目标任务而设计考量未来整体的、长期的发展的行动方案并作出比较全面长远的谋划和安排。从内容上更为聚焦宏观战略层面的导向性的指导原则，属于国家战略意志的重要体现，也是国家治理体系和治理体系能力现代化不可缺少的组成部分。“三分规划，七分实施”，规划生命力在于实施，评估作为规划闭环管理工作中的一个重要环节，对规划实施情况进行评估是检验规划科学性和适应性的有效手段，依靠特定的组织或个人对指定的评估对象按照一定的程序或方法对目标任务进行分析研究、比较判断、趋势预测的一种行为或活动。规划评估（planning evaluation）其概念在西方国家发展较早，最早源于对城市规划执行情况所作的评价，体现了规划公共政策属性的重要环节，贯穿规划实施目标管理的关键环节之中。根据特定的目的，遵循适用的准则，选择适当的价值类型，运用科学的方法，对规划评估对象特定时期规划实施进展和成效作出恰当的评定的行为和过程。

（二）规划评估类型

1.按评估时点不同

按照评估时点的不同可分为前评估、年度评估、中评估和后评估。前评估（Pre-implementation evaluation）也称事前“预估”，主要针对规划编制前的可行性进行预测性评估，为规划决策者提供更多的评估建议和信息支持。年度监测评估关键在于对规划年度目标值实现（主要指标、重点任务和重大工程及深化改革新成效）情况进行跟踪分析，及时总结规划实施过程中存在的实际困难和问题，提出后续规划实施改进措施和建议。中评估也称中期评估，侧重于对规划时间过半、任务过半各项目标任务的实施进展和效果进行评价活动，全面考查规划前半程实施状况及未来能否完成预期目标任务进行预测判断。后评估为规划实施全生命周期内的终期评估，对本轮发展规划“统一规划、分段实施、整体完成”的情况作出全面回顾与总结，并结合发展环境和形势变化，对下一轮五年规划编制与实施提出针对性的改善建议。

2.按评估主体不同

按照评估主体的不同可分为内部评估、第三方评估和公众评估。内部评估更多为政府规划部门牵头组织的评估，为规划实施行动或活动提供必要的参考，内部评估具有评估主体长期跟踪规划实施、熟悉工作重点情况和数据获取便捷的优势，但存有独立性缺陷的现实客观问题。第三方评估通常由政府部门委托第三方专业机构对五年发展规划实施情况开展评估，其站在相对客观的角度进行评判，自主发现问题，提出相应评议观点，具有独立性、客观性、公正性和专业性的优势，有效弥补政府规划部门自我评估的缺陷，但面临信息资源获取较为困难的潜在难题。公众评估由政府部门委托相关机构，面向社会组织和公众开展社会影响调查，尽管旨在对五年发展规划实施效果进行多重透视和分析，但受访者往往受限于信息资源和专业性不足，随意性大，更偏向于自身偏好作出评判，意见建议可靠性也会大打折扣。

（三）规划评估原则

规划评估是一项复杂系统工程，全面评估并非易事，需要遵循：一是科学性原则。围绕规划发展意图、战略及相关政策要求，采用科学的方法和手段，紧扣对规划目标任务实际核心要点和关键问题的实现程度调查，采用系统综合分析、比较分析、量化模型等适用的评估技术方法，对规划发展周期内涉及的主要指标、管理机制、主要举措等完成情况进行科学性评估。二是整体性原则。不应以发展规划内容实施环节评估某一阶段的评估结果作为唯一标准，应从整个规划周期考量规划实施环节的各个要素，服从于规划体系整体的目标。三是动态性原则。不确定因素的影响因子始终随时间及环境条件的变化而随机变化，时常存在规划内容与实际实施不达契，甚至有些发生的事项可能规划规划设计之初确定的路线图和时间表始料未及的，评估应把握环境动态变化的趋势。四是独立客观原则。克服“重规划编制，轻实施评估”的突出问题，充当独立第三方的角色，确保评估方法、评估活动及评估报告不受规划执行部门或个人的管控约束。五是可操作性原则。规划评估要突出实效性，能够如实地反映最新的规划实施情况。可定性把控的规划内容尽量显化规划原有特征，综合平衡多角度评价，注重多因素的综合性分析。可定量化的指标数据容易获取，比较易于计算，需保证规划数据真实性，切实做到方法简便、技术可行、效果可靠。

二、规划评估方法和指标选取

（一）评估方法的选取

在规划评估中，选取恰意的方法是公共政策评估的核心和基础。评估方法的选取直接影响评估结果的准确性和可用性，更为客观反映现实结果逼真度的关键。规划评估工作遵循“从目标规划”走向“过程规划”的原则，推进了“以过程和目标相结合”的模式。我国的规划评估工作起步较晚，评估理论研究较为滞后，尚未形成规范化、系统化的评估体制机制。从评估方法看，尽管国内已开展了大量的规划评估理论和评估实践探索，但目前尚无“经典方法”来支撑规划评估，规划评估方法仍然还处于“摸着石头过河”的探索阶段，科学合理、实用有效的评估方法运用实践还有待深入和完善。

发展是系统运动的指向，而规划则是对这种指向行为的有意约束和规定，“规划”与“发展”内生交集聚合，通过某种方式方法来组织和调控运行系统，针对规划评估内容选取合适的评估方法，围绕发展规划核心要素，更多采用“一致性”评估方法，对规划阶段性目标进行“回头看”，尤其对于规划执行中的主要目标、重点任务和重大工程实施情况对标对表进行“回头看”成首选关注的视角（图1），应用相关评估方法对新形势新情况下的规划实施环境、进程、机制、效果作出恰当评判，寻求解决问题或矛盾的方案，使系统之间或系统组成要素之间在发展演化过程中彼此的和谐一致，从无序到有序，达到协同“一致性”的状态（用C表示）。如发展规划目标主要通过指标体系来体现，围绕规划目标评价规划实现程度是一项最重要的评估内容，通过前后比对规划实施现状与规划目标的一致性程度来直观显示规划实施情况，作为客观反映规划目标前后实施一致性“落实”情况或成效的依据。又如重点任务评估则可采用实施进展和实施效果评估方法，坚持定性评估和定量评估相结合，对规划重点任务中部分指标可通过度量化的数值表达的，直接使用赋值量化约束性语言加以表达；若部分指标仅仅能找出规划任务与实施中的定性关系，开展基于“终极蓝图的规划编制”到规划实施过程中“一致性”表现的“事实检查”，回答进展与成效“怎么样”的反馈定性描述（description）予以说明。

规划评估过程中聚焦规划目标任务的重点内容，依照收敛和发散理论，每项内容都发散具体领域和关键部署环节，规划评估与规划纲要之间关系设置“一致性”（consistency）衔接，收敛反映规划实施状况和执行中存在的问题，最大化辅助规划决策的重要功能，优化调整支撑目标实现，确保规划目标顺利实现的决策供给有效性。如重大工程选取简便易于操作的专家打分、满意度调查、层次分析等“多方综合反馈”的方式，对重大项目规定性动作的实施进度、质量等情况作出跟踪评估判断，分析总体进展和推进情况，是否符合预期，严格对标对表，对重大项目时间、进度安排，哪些重大项目提前完成、已完成、如期推进或滞后等作出客观评估，其实也更多基于“一致性”评估方法考查规划实施与建设相辅相成的符合度问题。

（二）规划评估指标筛选程序

规划评估不仅依赖于评估方法的支持，指标体系也对评估起到重要的支撑作用。指标是对客观存在事项的一种反映，指标体系“度量标尺”正逐渐成为评估的重要基础和技术手段。建立具有针对性的规划评估指标体系，目的在于通过定性和定量评价指标对评估对象作出恰宜的描述和统计，再挑选若干标准化后的“特定”指标供评估者进行重点考查，为获取精准的评估结果做好充分的准备。

评估指标设立不是根本目的，而仅是规划评估工作的第一步，还应考虑到指标的可比性，不能局限于某一特定指标体系的多层次、多指标罗列。通常挑选的可比性指标可能会因评估对象实际情景状况有所不同，有的规划评估对象或许仅确立几个简便的指标，有的可能需要分层设立几十个评估指标。因此，设立的指标比较准确地、恰如其分地反映规划评估对象的状况，既要抓根本，也要抓要点，保持指标不缺失也不重复的“度”至关重要，指标组数目过少，“舍本逐末”会造成对比性不足，难以找出影响规划实施的“短板”因子；指标组数目过多，“喧宾夺主”就会涉及比较庞杂的“摆设”指标，陷入不分主次轻重的窘境，不仅会出现指标重复、互相耦合的现象，也会使评估耗费精力、浪费时间，拖延评估工作顺利开展。

规划评估作为提高规划科学性、适应性的重要手段，根据规划内容建立并分解规划目标，表征规划实施结果、效果和效率，规划目标任务逐层分解过程中需准确把握指标筛选的步骤，筛选有效性的指标也是评估的核心问题。目前对评估指标细化的程度不够，还较缺乏指标具体的量化技术方法，每一规划实施阶段设计的评估指标从指标池到最终指标选取，层层过滤优化评估指标，既要优化“变”，更应强化“不变”。规划评估指标的定量化筛选不能远离规划体系的内在机理，尽可能做到在初选的基础上，借助评估者采用的定性和定量方法审慎确定隶属关系指标的相关性及类别。实质上，选取的评估指标可操作性与否，对规划周期内持续跟踪规划内容的评估却会产生一定程度的影响，更贴切地找准指标设计的起点同样十分关键。当然，筛选精准程度也取决于评估者的知识结构、研判能力、个人情感、现实场景以及经验和规划资料的熟知掌握程度，甚至有时评估人员的主观认知也会抑或大或小对规划科学评判程度产生偏颇。

三、重大工程项目评估方法和指标体系构建

确定评估指标权重的方法有多种，常用的有熵值法、层次分析法、主成分分析法、因子分析法等。重大工程项目评估方法构建，出于评估工作有效展开直至评估结果分析的目的，更倾向于探索性简便选取、易于操作的层次分析法评估考查规划工程项目实施与建设相辅相成的符合度。

（一）层次分析法模型

目前发展规划重大工程项目评估中常用的分析方法为层次分析法（Analytic Hierarchy Process—AHP），该方法是美国运筹学家T.L.萨迪（Thomas L.Saaty）于20世纪70年代提出来的一种定性与定量相结合的决策评价分析方法，适用于结构复杂、决策准则多且不易量化的决策方法，它是分析多目标、多因素复杂大系统的有力工具。在层次分析法基础上建立不同层次详细的评价因子，复杂问题被分解，分解后各组成部分成为元素，这些元素又按不同属性分成若干组。同一层次的元素作为准则对下一层的某些元素起支配作用，同时它又受上面层次元素的支配（图2）。充分利用层次分析法把复杂问题分解成各个组成因素，又将因素按支配关系分组形成递阶层次结构的这一特性，评估者可以通过把复杂问题分解为若干层次和要素，在各因素之间进行简单明了要素的匹配，为最佳方案的关键要素选择提供科学依据。

重大工程作为一个多层次、多因素的集合系统，把工程项目这个系统实施涉及协调管理、完成情况、建设情况及资金投入等复杂因子分为若干个相互关联的子系统，实质上重大工程评估也是一个多因子指标评估问题。在这种情况下可以先采用“先分项、后汇总”的原则，对重大工程进行分析评价作出逐项分析、解决的方案，然后再根据同一子系统内部不同类级指标的作出相应评价，从指标逻辑关系上进行进一步的分析和资料的收集、处理（图3），最终对整体项目实施情况进行考量并作出综合判断。

（二）重大工程评估指标体系的建立

发展规划中的重大工程项目在实现我国国家战略目标、有效配置资源等方面发挥着重要的牵引作用，尤其大部分重大工程项目关系民生，建设程度如何直接影响着规划整体目标的实现。选择科学的评估方法是评判重大工程实施效果的重要基础，不同层次类型的规划、不同客体目的性评估或许采取不同的评估理念，目前多部门多行业探索和尝试应用多种评估方法，本文着重选取层次分析法在重大工程项目评估中的应用。

在评估内容上，初步总结出可能影响重大工程因素，通常可建立了四个层级的测评指标体系，由领域层、准则层、目标层、指标层次构成“倒”树型指标，领域层派生准则层，准则层派生目标层，目标层派生指标层。在根据这些指标层次寻找指标数据时，也发现指标的分类过于精细，会导致在寻找相应数据资料存有很大困难，决定将指标简化，利用层次分析筛选出重大工程项目实施的评估指标，从组织协调情况、完成情况、建设情况、投资资金情况等4方面维度的指标（图4），对组织实施、建设符合度、达成度、重点工程建设成效等方面进行分析评价做好铺垫。

（1）组织指标。该类指标重点用以评估实施机

制的建设情况以及对目标实现、任务实施的支撑情况。可将二级指标分解为制度建设（C1）和协调机制（C2）。将三级制度指标分解为2个四级指标，即规范标准（D1）和绩效考核（D2）；将三级协调指标分解为2个四级指标，即协调效能（D3）和协调方式（D4）。

（2）完成指标。该类指标包括为保障工程建设的质量满足规划目标而采取的一系列监督检查的方法和手段，可根据预期目标的实际达成程度进行考量。二级指标分解为：进度指标（C3）、质量指标（C4）。三级进度指标分解为3个四级指标：一是资源因素，记为D5；二是环境因素，记为D6；三是人的因素，记为D7。三级质量指标分解为3个四级指标：一是超标准，记为D8；二是基本达标，记为D9；三是未达标，记为D10。

（3）建设指标。该类指标主要为重大工程项目的建设控制指标，用以按照规划建设总目标跟踪项目实施各个阶段的数量和规模及前后衔接进度，直至规划末期验收评估。按规划期内实际开工建设情况，分解为数量（C5）和规模（C6）2个二级指标。三级数量指标再分解为3个四级指标：一是计划工程项目，记为D11；二是实际落实项目，记为D12；三是未启动项目，记为D13。三级规模指标分解为2个四级指标：一是工程规划目标，记为D14；二是目标实现度，记为D15。

（4）资金指标。项目资金预算在规划期内不会出现大的偏差，以确保项目投资目标如期实现。重大工程实施阶段的投资控制指标分解为投入（C7）和分配（C8）2个三级指标。三级指标投入分解为3个四级指标：一是计划投资额，记为D16；二是实际到位资金，记为D17；三是实际使用资金，记为D18。三级指标分配分解为2个四级指标：一是资金分配办法，记为D19；二是资金分配结果，记为D20。

开展工程项目执行情况“目标—监测—结果”多维度的中长期跟踪监测评估工作，目的是客观评估工程项目进展及其效果。依据层次分析法的层析结构，选取具有代表性的评估指标，从多个维度量化评估实施成效：从4个二级指标着手来支持一级指标——重大工程评估A（即领域层），以此类推，目标层（B层）每个二级指标，即组织指标（B1）、完成指标（B2）、建设指标（B3）、资金指标（B4）都有2个三级指标，准则层（C层）全部8项三级指标共细化为指标层（D层）2～3个不等的四级指标。总体来看，重大工程项目评估共设有4层级33个评估指标（1项领域层一级指标、4项目标层二级指标、8项准则层三级指标、20项指标层四级指标），共同构成重大工程项目实施成效量化评估指标体系（图4）。

四、结论与展望

规划评估作为一个系统化的科学框架，关键点在于评估规划实施结果、执行效果和效率，需准确把握评估“从哪来”“到哪去”的问题。目前，规划评估指标体系构建尚处于摸索和不断创新过程中。本文尝试使用一般意义的指标选取和指标体系构建，以保障所选指标既有代表性又不失偏颇，但指标筛选过程中仍会面临代表性和包容性不足的问题，难以形成规划实施全周期固定的评估协同范式。不同规划类型的重大工程项目实施情况会有所差异，评价指标需根据不同尺度的规划类型进行指标筛选，构建能从不同侧面描述或量化重大工程实施情况的全方位评估体系框架。新时代，评估对象类型呈现出多元化的发展趋势，制定规范的规划实施评估方法指引、健全评估规则和指标体系是当前重要而紧迫的任务。科学的方法指引和健全的规则、体系有助于完善嵌套在新规划之前和规划执行之中的统筹实施评估反馈机制，更好地推进规划管理工作的创新发展。

任何一个新的理论方法都需要逐步完善。规划评估仍是一个崭新的探索性工作领域，评估标准规范的框架体系尚不健全完善，且规划体系因类型不同而有所不同，还需结合实践不断发展完善。在目前“多规合一”和“一张蓝图”规划背景下，各级各类规划之间需要在内容、期限上协调、衔接，因此在一定程度上需要依据规划评估对象谋求多维考量的评估方法，这也对未来评估理论与实践提出了新的要求和挑战。当前和今后一个时期，针对不同类型规划的评估方法仍有较大的完善提升空间，因此需要进一步深化规划评估工作研究，逐步实现区域规划和专项规划评估指标选取与国家战略性规划评估指标同步衔接，有效解决规划评估方法、指标选取的契合度等问题，探寻不同类型评估模式，为规划提供多角度全方位的实施效果评估分析工具。

图片源自网络 ▲

本文作者：张兴，自然资源部咨询研究中心研究员；王凌云，自然资源部咨询研究中心首席专家；周怀龙，自然资源部咨询研究中心发展战略研究所所长。

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创建时间：2021-09-30 09:33

研究成果