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把“宽进严管”作为矿产资源管理的基本理念

 
 
 

实行社会主义市场经济,需要管理者在许多重要问题上转变观念。“宽进严管”是市场经济条件下政府监管的基本模式。“十八大”以来,国家致力于实施政府对市场的“放管服”管理改革,其中主要体现的就是“宽进严管”的管理理念:大力度地取消审批事项,激活企业市场活力,把管理的重点放到监督企业证后行为和为企业提供广泛的服务上来。这个由证前严控到证后严管+服务的转变,在我国其他行业已大致完成,但对矿产资源管理而言,尚不见眉目。

矿产资源管理是一个亟需实行“宽进严管”的行业。“宽进”指的申请审批要宽,严管指的是证后对矿山活动的监督管理要严。前者做到了,才会有千千万万的资本投向矿业,勘查开发的火焰不会熄灭;后者做到了,才能使矿业活动依法依规有序进行。

对矿产资源实行“宽进严管”,是各国矿法的一个基本管理理念。宽的主要要求一是矿业权申请要宽,二是审批程序和门槛要宽,三是评审评价要宽。严的主要要求一是法律规范要严密细致,避免管理疏漏或节外生枝;二是要建立统一、规范、严格的矿山年度工作计划与年度工作报告制度,使管理行为常规化、规范化而不是运动化、即兴化。

 

一、关于“宽进”

当前矿业权人进入矿产资源勘查开发存在“三难”。

(一)矿业权申请难

矿业权申请应该是一件很容易而非困难重重的事。按照国外矿法通例,首先用一个条款把哪些地方不能申请明确列出来,如国家公园、荒野保护区、生物多样性保护区、工业区、教堂学校坟地、居民区、基础设施、军事基地等。要不厌其细,如距离河流多少公尺,距离机场多少公尺,距离建筑物多少公尺等,不给政府自由裁量留下任何余地。除明文规定的不可申请地区外,国土范围内都是可以申请的地区,用不着谁来裁判,也用不着谁来设置投放,因为为申请矿产资源勘查开发是公民的一种权利,而不是政府的给予。因此,申请矿业权,申请哪里的矿业权,申请什么阶段的矿业权,什么时候申请矿业权,政府在接到申请后有依法审查批准或是不批准的权力,而不是在申请前超出法律规定做出许多限制性规定。对行政者而言,法无规定不可为;对申请者而言,法无规定即可行。以法律为准绳,把不允许申请的地方说清楚,其余地方由企业自由申请,政府不再干预,不一点一点地捏在手里投放,就体现矿业权申请依法“宽进”了。

(二)矿业权审批难

按照国际矿法通例,审批的原则是,只要不违背矿法条款即批准。所谓不违背矿法条款主要体现在四个方面,一是申请区无法律明文禁止,二是申请区与已知矿业权没有重叠,三是矿业用地已协议解决,四是开发利用方案或勘查方案和环境影响评价经有关部门审查认可。此外没有其他要求,不能额外增加准入事项。过去几年曾经普遍实行年检制度,许多年检通不过被撤销矿业权,把政府在矿山生产期间对矿业活动的行政管理行为与矿业权的审批行为混为一谈,已被最高法院的一个因行政处理决定执行不到位而撤销矿业权的案例否定。

(三)方案评价通过难

在审批矿业权时,开发利用方案或勘查方案和环境影响评价报告是重点审查对象,也是各国矿法审批的主要事项,但要注意的是,开发利用方案、勘查方案和环境影响评价报告与证后的开发利用管理、勘查管理和环境管理是一脉相承的,对这些方案和评价的审批只是起点,管理的主过程在矿山生产期间与勘查实施期间。管理思路应该在起点上适当从宽,而在生产和勘查过程中从严。之所以如此,是因为在申请审批阶段,这些方案和评价的数据是预测性的,建议和措施是承诺性的,属纸上谈兵性质,不可能做到十全十美;如果一意苛求,申请者对很多问题都无法回答。到生产和勘查阶段,进入实地运作以后,有资金、设备、人员投入,计划和评价变成实战,各种生产和环境指标获得了现场数据,才能真正达到矿法要求的标准和政府监督管理的目标。要指出的是,这里所指的开发利用方案和勘查方案不是用于企业的矿山生产管理而是用于政府的行政管理,不要在技术细节问题上纠缠不休,主要应对投资、产量、开采区位置、开采进度、三率指标、储量增减与消耗等紧扣矿产资源开发利用等政府管理关注的问题进行监督。具体采矿方法、选冶流程中的技术经济问题,另有管理主体和相应的管理要求和程序,矿业权管理者说了不算。我国矿产资源还设置了一个储量评审管理节点,这在国外是没有的。我国在计划经济时期实行储量评审制度,对保证储量报告的质量起到了极其重要的作用,当时有一套强有力的政府勘查技术管理体制和国家储委的储量评审制度保证储量报告的质量。现在这个体制已经完全解体,不再存在,储量评审已经失去原来的制度保证,评审流于形式,不应再留在政府的矿产资源管理职责之中。因为评审也好,备案也好,都不对储量报告质量承担责任。行政管理是一种职责,既无责任,就不应设置管理事项。政府要做的是对储量估算机构和人员进行严格监督管理,谁估算谁负全责,储量报告的责任人是估算者和估算机构,政府的责任是对他们进行监督,对储量报告本身的质量不负任何责任。取消对储量报告质量不承担任何责任的评审制度,对矿业权人而言就少了一个评审环节,企业就少一个关卡,节省了一些花销。储量报告质量的责任人也从政府方面转移到市场主体,即质量问题的源头,管理就会取得实效,不像现在这样有名无实。

总之,对各种方案评价的审查不可少,但相对要放宽一些,符合这个阶段企业能达到的水平,真正的严管在后头。

但“宽进”不是绝对的,看是什么事。对环境影响评价而言,应该是前紧后更紧。环境问题是一个在申请采矿时就必须明确回答这个项目在其整个建设和生产周期内是否会出现导致项目被强制终止的问题,如可能出现这类问题,评审时就一票否决。这是由于矿山项目一旦开始,必须进行到底才能收回成本,如果中间出现环境不许可的问题,损失就巨大了。因此环境影响评价从严不仅是环境保护的需要,也是对企业投资保护的需要。

“宽进”的目的是尽可能让更多的人来投资,让更多的社会资本进入市场,创造财富。如果把“宽进”改为“严进”,严则严矣,但很多项目被各种管理审批评审之剑阻挡在门外了,投资者在这把剑下畏而却步,国家的财富从哪里来,人民的幸福感获得感用什么来保证,政府的花销从哪里出?就都是问题了。因此,“严进”不仅是在卡投资者,最终也卡了国家、卡了政府和人民的脖子。

实行“宽进”的另一个理由是对于某些行业某些产品而言,证前确实很难说谁好谁差谁合格谁不合格。我们现在有很多“资格证”,有些是必要的,有些是不必要的。如律师证、会计师证、医师证等,专业性很强,关系人民生命财产是必要的;但也不要把证书扩大化,处处设证,考试满天飞,就过头了。其实有证也好,无证也好,关键是要有执业实践的经验。那些紧守在入口大门的把关者是无法搞清楚到底谁合格谁不合格的。这样做的结果可能把很多有能力的人和企业关在门外,为收买路钱的腐败官员提供土壤。除一些特殊的行业外,取消资格审批制度,让大家都来试一试,是识别有无资格的最好办法,也是国务院为什么这么坚定地废除大量资格审批性文件的原因。以矿产储量国家报告标准委员会(CRIRSCO)的胜任人员(competent person,也译为合资格人)制度为例,就不是一个设卡发证的概念。胜任人员没有任何资格证书,只有两个自报的条件:第一,是一家CRIRSCO承认的学会的会员;第二,有5年以上从事矿产资源量储量估算的经验。你觉得符合,就去承揽资源量储量估算项目,但在第一页必须填写你符合这两个条件,并签字为凭,属毛遂自荐性质,没有人要求你出示证明,没有人审查你填写的真伪,没有人来检查评审你估算资源量/储量是否正确,一切都是自觉的。既然胜任人员没有任何审查批准证书,也就没有任何权利,理论上说谁都可以来干,只要你敢在报告首页写上那两条。因此,说胜任人员有签字权是毫无根据的,他们签字是要留下一种凭证,白纸黑字,作为一旦储量估算报告出现问题算账之用。储量报告的编写是开放的,不存在谁有权编制谁无权编制的问题,因此签字的性质是负责而不是授权。只要不出问题,就没有人来管你,但一旦出现问题,严管就出现了,签字就成了严管的证据。

国外大多数申请审批评估事项是可以从宽的。以加拿大为例,矿业权申请全在网上进行,政府在图上把当前无有效矿业权的区块标明,申请者自己选择组合成一宗矿业权,在网上缴费,然后很快就收到矿业权蝙号了,据此到主管机构办理具体手续。注意:矿业权已经拿到了,下面是具体办理,不存在矿业权审批问题了。我国是一个政府线上办事最先进的国家,像加拿大那样的矿业权线上办理,在技术上自然不在话下,就看政府愿意不愿意采用这个便民方式了。

实行“宽进”还有一个好处,就是节省行政资源。如果实行“严进”政策,需要多少行政官员来满足这巨大的审批需求呢。由此我理解为什么国务院近十年来,集中力量干的一件大事就是不遗余力地把许许多的政府设置审批事项文件作废,属于矿产资源审批事项的文件也废得差不多了,但似乎有死灰复燃之势。作废的主要目的就是打开市场的进入大门,释放社会资本,激发市场活力,由此节省下来的行政资源也不是一个小数。

 

二、关于“严管”

对于矿产资源管理而言,“严管”只要做到两点,就大局可定了。

(一)严格细密的法律标准

法律标准是证后管理的依据,如果不严密、不细致,在管理者和被管理者之间有大片灰色地带,就等于没有依据,更谈不上严格。对灰色地带,管理者可以任意裁量,被管理者可以任意解释,法律就失去权威性。法律标准对每一个管理事项要在适用范围、适用度量、办事程序上表述清楚,不能只列出个标题,加上寥寥几个原则性的词语,就算完成了表述。这样的法律标准既没有可行性也没有权威性,谈何严管。我国的矿法是世界上文字最少的,精炼到是精炼了,但却无法把管理严格起来。因为严格什么,如何严格,执法者和被执法者都不知晓。

(二)始终如一的计划报告制度

工作计划与年度报告是证后管理的主要手段。计划报告制度的实质是把管理之球踢给了矿业权人,变成了企业的守法循规行为,按照计划报告的内容、形式、时限,完成管理者要求的所有事项,管理者则坐观其成,而不是今天一个想法,明天一个要求,后天一个整顿,弄得矿政管理者和矿业权人总处于不得安宁之中。

勘查阶段的证后管理比较简单,主要是核实其勘查投入是否到位,原始资料和岩心是否提交,钻探槽探场地是否复垦,钻孔是否封孔等。矿山生产阶段是证后严管的重点。这时矿业活动进入实战期,资金、设备、人员均已到位,产生大量生产和监测数据,可以发现各种问题,已具备严管条件。更重要的是,在生产期间,如不严管,出现资源性、社会性、环境性问题,将造成重大危害。因此,生产阶段不仅有条件严管,也必须严管。矿山生产阶段的严管主要体现在四个计划和四个年报上。四个计划具体如下。第一,矿山生产工作计划,它是据申请时提交的矿山开发利用方案延续下来的年度实施计划,重点是矿山当年产量、当年储量,当年储量消耗、生产块段位置、生产时序、三率等。第二,矿山环境管理计划,它是据申请时提交的环境影响评报告延续下来的年度实施计划,包含把影响评价确定的环境影响事项落实到影响因素(破坏、污染、伤害、退化等)和影响场地(采场、排土场、尾矿坝、选矿厂、化学品库与油料库、水源地、生物栖息地、居民区等)、开展环境监测、采取减轻影响的措施、对措施实施后减轻环境影响的效果评价、进一步改进建议等。国外矿法将这一计划纳入矿政主管,环境部门协管。第三,矿山安全与健康计划,它是据申请时提交的矿山安全与健康 计划延续下来的年度实施计划,要落实到场地和人员。国外这一计划纳入矿政主管,安全、健康部门协管。第四,矿山复垦方案,它是据申请时提交的土地复垦方案延续下来的年度实施方案,对已完成开采的区域进行顺序复垦。这个工作计划由矿政主管。四个年度报告是对年度工作计划实施结果的总结,须提供计划实施资金、实施内容、实施过程、实施效果及相应的资料信息数据,在下一年的年初提交。年度计划与年度报告是国外证后监督管理的中的主要抓手,与矿业权管理构成矿法两大核心管理内容,政府所有的矿山监督管理内容,均可包含在年度计划和年度报告之中。

矿山生产阶段严管的核心是四个计划四个年报,而这项工作成败的关键是培养企业制定工作计划和年度工作报告的习惯。发达国家的矿业公司早已养成了及时制定年度工作计划、及时提交年度报告的习惯,已形成套路,现在不让他们编写提交反而不习惯了。我国矿产资源开发监督管理历史很短,如果实行四个计划四个年报制度,开始时可能政府和企业都不习惯,计划与报告中的问题也会很多,但坚持下去,三五年后定有成效。培养这种习惯需要一个过程,但可以断言的是,如果矿山企业不养成自觉制定年度工作计划和提交年度报告的习惯,仅凭运动式的整顿治理,矿山监督管理就不可能到位。

人们常以为严管是政府的事,其实严管也是企业的事。目前世界各国的企业社会责任、企业绿色联盟等都是由企业或非政府机构发起组织的活动,把法律对企业应负的环境和社会责任纳入企业的自愿行动,国际标准化组织还为此专门制定了一套社会责任框架结构ISO 26000。企业自己制定的社会责任或绿色行动标准通常要高于法律要求,形成一个在行业中争创先进、后进赶先进的局面。如果这些事情由政府包办,企业就会感到是一种强迫感,失去了光荣感、使命感、成就感,其效果就大打折扣了。政府强制性的严管和企业自觉性的严管加在一起,构成了政府与企业共同严管矿业活动的现代管理框架。

由于主观与客观的原因,一些守法的或基本守法的矿业权人,也可能犯这样或那样的错误,这是难免的。对这些即使不是有意的错误,法律也不应该容忍,但采取的态度不是简单的停产、关闭或取消矿业权。国外通常在矿法中列有比较详细的罚则,以罚款的方式警示矿业权人。罚款数目通常不大,但负责任的企业会非常重视,因为他们觉得如不改正,发展下去会影响企业的声誉。市场以诚信为本,失去诚信等于企业的死亡,因此企业会像鸟爱护自己的羽毛一样爱护自己的声誉。这就是罚则的功能——治病救人。交完钱,吸取教训,继续干。

然而,法律规章再严谨,矿业队伍中也会出现败类。因此,对那些资源量储量造假、非法越境开采、无证开采者要严厉依法打击,他们不属于生产过程中难免或偶有疏忽的错误,而是有意实施的罪行,应该有一个打一个,有一帮打一帮,绝不能手软。对严重的矿业违法行为,国外也是严厉的,如加拿大Bre-X公司的印尼布桑金矿造假丑闻,加拿大西南资源公司的云南博卡金矿造假丑闻,都是世界级的大案,最后受到法律严惩,落得个被捕、坐牢、自杀、逃亡的下场。

四个计划四个年报如果到位了,也会起到节省行政资源的作用。一旦企业进入制定年度计划和提交年报的自觉状态,行政管理的压力就会大大减轻。发达国家矿政管理人员本来就不多,但几乎没有多少事可干,因为报来的计划和年报很少有违法违规之处,细看也是白看,显示出启发企业的自觉性是多么重要。这就表明,现代的矿政管理的标志是,管理人员越少越好、越闲越好而不是越多越好、越忙越好。严管不等于强力行政,采取整顿打击式的治乱思维,而是采取春风化雨式的管理模式,从根子上减少以至消除违法违规行为,这样才能够真正达到严管的目的。矿产资源管理,功夫在管理之外。

本文作者:李裕伟,原国土资源部咨询研究中心副主任。

 
 
 

 

 

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创建时间:2021-10-21 09:00

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