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英国房产税征收的经验和启示

 

 

2019年在英国学习自然资源管理制度期间,让我感受到了一种欣喜和收获。正好这次培训课程讲述了房产税收体系和房产估价、方式及用途等方面基础知识,我出于长期以来对房地产管理行业的兴趣,并结合我国房地产税改革,与外方老师就房产管理机制、管理模式和手段等方面积极互动交流,有了系统而具体的认识,使我拓宽了视野,受益匪浅。

税收是国家干预和调节经济并使经济平衡发展的重要工具。英国是现代“房产税”的发源地,在推动房地产管理制度改革和经济社会发展中发挥了重要作用,后来许多国家房产税政策制定都借鉴了其较为健全、高效的房产税征收体系的经验。虽然中英两国历史不同,制度有异,但是英国基于社会历史对房地产管理所做的顶层设计构思以及为顺应不断发展演变的社会经济变革而对房产税征收所做的一些实践经验是值得我们进一步思考和借鉴的。

 

 一、英国开征房产税简要概述 

 

英国作为世界上开征房产税最早的国家之一。从1667年的炉灶税到1691年的户税和窗税,再到1851年针对住宅用房和商业用房的房产税。对英国而言,延续了400多年的税收征收方式,经进化演变发展成为如今的房产税,可以通过直接或间接方式流入本地的税收收入当中。

英国房产税可追溯到1572年的英国《贫穷法案》(Poor Law Act 1572)中开征强制性的地方房产税,更多税收来源不是基于拥有者而是占用使用者,在税法逻辑上是谁占用使用房产,谁就来交税原则。英国领土由英伦三岛苏格兰、英格兰、威尔士和北爱尔兰四个区域构成,各个区域征收环节中的税收政策可按照实际状况做出一定的变动或调整,2005年4月1日之后,威尔士采用新修订的房产税分级标准,新增I类级房产税收取比例,与其他三个区域的政府设置和税收政策略有不同。房产使用者的纳税收入用于资助当地公共服务,推动了公共福利社会的制度化进程。

从表面上来看,英国规划体系包含国家(National)、区域(Region)、郡(County)、区/镇(District/Borough)级四级行政区划体系,中央和区域的时限为20年,郡级和地方规划一般为5年。在规划制定过程中,上级规划控制下级规划,上级可直接否决下级规划,下级规划则必须修改。但在实际操作中,上级规划仅从战略宏观角度间接影响下级规划的制定,原则上或者发展方向上只要不与上级规划相悖,郡、区/镇两级基层行政区划的作用更趋明显。

从税法角度来讲,英国的税收主要基于收入、资产这两方面制定收入税率和资产利得税相应税率,其中房地产资产是地方政府一个重要的税收来源,资产的增值产生的税收,也是产生财政收入的主要来源。当然土地拥有者可采取一系列方法尽可能减少纳税支出,如在实际操作中土地拥有者可以借助土地租赁行为降低纳税比例,同样房产拥有者也可通过房屋出租方式减少纳税。

 

  二、英国开征房产税主要方式和特征  

 

这个税制在1988年通过的《地方政府金融法案》(Local Government Finance Act 1988),相当于当地政府的一个金融法,又对税法进行了一个重新修订、补充和跟进,对于可征用的税收体系分为住宅房产税(市政税)和非住宅房产税(商业房产税)两大类:一类针对国内居住住宅房产,实际上起初称为“社区费”(Community charge),住宅房产的名义价值通过社区费的概念收取,后来改称地方市政税(Council Tax)概念,当地政府大致25%的税收是来自于市政税,是英国地方政府重要的收入来源之一。二类针对商用的非住宅房产税,即非住宅房产使用(non-Domestic Rates),约占英国总税收的3.5%,通常年平均征收比例约为98%。

2.1 住宅房产税征收

住宅房产税的征税基于房产的评估价值。英国2005年起对楼房、公寓、城镇平房、租赁房、活动房及居住用途的船舶等住宅需依照市场评估价值缴纳市政税,不论住宅是自住还是出租均需纳税。改扩建或拆除等情况造成房产价值发生变化的,纳税人可以申请重新评估房产价值。税率由地方政府自行确定,其做法是:对于每个等级房产规定相应的纳税额比例,并对各价值等级内应税的住宅数量作出必要的统计。

1991年4月1日,英国针对所有住宅房产市场价值制定了8个不同的税收评估标准,通过8个分级征收标准在全国实施住宅房产纳税。将本区域内的所有住宅类房产依照市场价值进行从最低级A到最高级H 8个不同等级的区分,对大致的房产内容和价值进行初步的估算,对不同类型的住宅房产做出差异性缴纳等级界定,可对应找到相应的纳税额度,这样在全国范围形成了一个基本的、初步的评估体系。除经济状况与财政收入发生重大变动特殊情况外,一般以每5年周期再重新评估一次。

房产价值不同的等级次的房屋对应的税率不同。英国按照专职权威房产评估机构的价值评估,政府将住宅房产价值应税高低划分为A-H 8个等级,以D等级为基准价,其他等级参照D税级标准。税率和房产类别直接关联,A类型房产税最低,H类型房产税最高。通过A到H不同价值的变化,当地政府会根据当地实际情况,针对8个不同等级给予相应的累进税率,制定不同类别的计税方式,最终实现税收的收取。例如,2018年英国2430万套住宅,其中划归为A类别的住宅房产税,按照房产市场评估价值,与面积大小没有直接关联,全国平均折算每套上交1114英镑市政税,最高级别H达到3343英镑。当然有时当地政府也会对这个市政税作出相应的浮动,但市政税必须及时缴纳,否则政府会通过法律途径提起诉讼。若对房产价值评估分类持反对意见,房产存在受其他开发因素对房产价值、级别产生一定的影响,逻辑上可以向政府或法院提出申诉,要求做出相应的调整,但通常法院不一定支持提出的申诉,不会对房产评估价值类型进行调整,申诉过程中法院很可能推向更高级别税率,理论上可以这么做,现实中却很少发生。

英国所有注册的房子都需交房产税,当然对一些特殊群体,坚持以人为本的政策导向,会有特殊税收优惠政策给予关照,如学生、外交、军人、残疾或严重智障而没有能力等群体的住宅空间可以享受市政税级减免政策,无人居住或又无人租用的住宅房产享有6个月免税期,地方政府有权提高税率以激励空房源的充分占用使用。长期闲置空房或第二套房产同样需缴纳房产税,则可减征50%。以家庭中两个成年人共同居住,若仅有一名成年人居住则按25%市政税折扣优惠。

2.2 非住宅房产税征收

英国商业用房、其他个人商业用房实施房产征税政策,非住宅房产税的征收是基于房产的年净收益。2015年4月1日,英国一家政府附属的价值评估官方机构,对非住宅房产类型制定了一个针对性的、大致的税率评估标准,根据市场租赁价值对非住宅房产应税税率进行独立评估,税率会因房产占有使用的用途不同而不同。

非住宅房产税和市政税存在一定的区别,更多指的是商店、写字楼、仓库、工厂或其他非住宅等商业经营性的的房产,作为运营商业的住户或租户。从1990年开始非住宅房产税的全部收益归中央政府所有,中央政府有支配和利用专项基金的权力,地方政府并不享有占有使用权,但可使用按人口基数转移支付、拨款反馈的税额。除非因自然灾害原因对房产带来影响可申请降级税率,否则纳税难以避免。在商业的实际运营中,即使在经济不景气或者经营濒临公司破产特别情况下,对于运营商业客户而言,降低可征纳税量比较困难,仍需向政府足额足量交税。应缴纳税额等于乘以相应等级非住宅房产占用使用的实际缴纳税额比率(非住宅评级乘数)获得年度税费,例如,应缴纳税额10000英镑,评级税收乘数为40%,每年需上交4000英镑的税费。

 

  三、英国房产税开征的启示和借鉴  

 

3.1 房产税收充当了政府解决社会问题的重要角色

英国的发展也面临着住房提供不足,收入不平衡导致的大量普通工作人员无力承担住房费用(包括租赁和购买)等一系列社会问题。对于这些问题的解决英国当地政府通常会利用市场的力量结合规划许可作为手段,调动社会资本来推动问题的解决。如对于任何新的开发或改造项目政府都会以规划许可的附加条件向开发商要求免费的经济适用房、社区就业等,以行政手段交易取得部分社会问题的解决和缓和。我国以政府为主导,有着强大的财政基础,对房产征税有利于优化我国财政收入结构,克服地方财政过度依赖土地出让金。英国住宅房产税征收经验表明,住宅房产税是地方政府财政税收的唯一渠道来源,地方财政税收推动了公共基础设施建设进程。

3.2 明确房产税开征等级规范标准

英国房产税按地区和市场评估价值进行房产税率分级缴纳,地方税法明确地方政府5年循环周期定时开展纳税者房产市场价值进行重新定级评估,界定房产纳税最高额和最低额界限,采用累进税率,侧重于重新评估房产纳税者房产市场价值分布统计。鉴于我国地域辽阔,东、西、中部区域间经济发展差异较大,可以尝试借鉴英国制定不同类别的计税模式征收房产税。在实际具体操作中,地方相关部门可以成立专门的征税机构或委托专业权威的评估机构进行,房产价值评估以我国颁布的基准地价级别范围,明确不同的房产征税系数,提高房产价值评估的公允,保障房产税开征效率,进而实现征收的良性发展。

3.3 完备的房产税登记系统

英国对于承载建筑物的土地,本着房从属于地、房随地走的原则予以登记,政府不保护未登记的土地买卖、抵押行为。土地登记局的宗地信息分5级进行保密,土地所有权人、宗地图等信息完全公开。同时按照与房屋关系的密切程度,划分不同的查询权限,如交易相关人可查询房屋土地权属、土地(及地上房屋)的情况、产权人的情况、交易情况和限制条款、抵押等利益相关方、勘测定界图等信息。普通人则仅能查询房屋面积等基本信息,较好地把公民的知情权与保护隐私有机结合起来。

英国房产税征收做法表现出配套性和完整性,从对房产纳税人的信息、能力、地点、居住状况及减免条款等方面均进行了信息数字化处理,有效掌控了税源。2011年上海、重庆开始试点房产税以来,经过近9年的试点探索,取得的改革成效仅是初步的、阶段性的,相较而言,鉴于我国实施房产税试点周期短,很多方面和环节有待进一步完善、精细准备。借鉴英国房产税收登记经验,可以启发我国房产税在改革的初步成效基础上,着力破解房产税的关键节点问题,延长试点和扩大试点范围中加快推进征管信息系统建设,健全完善征管手段和方式。

建立和完善房地产登记和评估制度。我国在逐步建立起房地产登记制度的同时,也要着手完善评估体系。建立并完善估价人员考试注册制度、估价机构的注册管理制度和估价执业管理制度。同时要积极引入第三方机构,由社会民间中介组织承担,既节省了时间成本和经济成本,又有利于征税过程中的开放、透明。

 

  四、几点建议  

 

4.1 尽快推进房产税征收立法

法律是蕴含法治精神的国家规则,法律体系建设是一切制度建设的基础和保障。近年来,我国房产税收处在不停地摸索中,积极尝试“试水”探路试点,以求不断推进。从房产税制度体系和组织结构层面来看,借鉴国外发达经济体房产税征收经验,顺应形势积极推进房产税立法,配套相应的法律法规对房产税的设立、运行结构、税收规则等进行相应规定,确保房产税征收管理的规范标准化。

“所当乘者势也,不可失者时也”。随着新时期国家机构职能的调整和合并,按照部门职责,顺势而为,改革要于法有据,固本强基,做好顶层制度与行业相关制度衔接,推进房产税收条例立法进程,尽快建立健全房产税征收相应的法律体系,立足行业,秉承用制度保驾推进征收工作法制化、制度化、规范化步伐,为房产税征收提供法律依据,增强依法征收的权威和效能。

4.2 构建公平公正的房产税收征收原则

马塞诸塞州本特里学院社区服务部主任爱德华·兹洛特斯基(Edward Zlotkowski)曾讲,“各种方案必须协调运行,我们需要的是一个一揽子规划”。目前我国房产税征收更多针对非住宅商业房产范围内,征税对象范围扩宽,如何保障房产税征收的公平合理性至关重要。除了与房产相关的土地增值税、契税、土地使用税等,房产税开征首当其冲就是规避重复纳税问题,重复纳税会增加纳税人负担,直接就会阻碍房产税征收工作顺利推进。因此,避免重复纳税应作为税制设计时的一个重要原则。

建议在房产税征收中,本着中央关于“房子是用来住的、不是用来炒的”定位,以满足新市民住房需求为出发点,对于住宅房产税收、非住宅商业和公益性房产征收的原则应明确区分清楚,税收既要体现量能课税的精神,又要兼顾效率和公平原则。不管是依照房产数量、用途还是房产评估价值多档分类进行征收,均应做到税负的纵向公平,依照不同经济条件、收入水平不同的人享受不同的税收政策的公平理念,才能确保房产税征收行稳致远。

4.3 科技赋能房产税征收便捷化

互联网在房产领域的应用不仅是一种联系方式的变化,它还引起整个产品服务模式的深刻变革,它正在改变未来房产管理模式。在传统的房产业务管理服务模式下,要想实现房产业务信息的对接,需亲自到办公场所办理房产业务,信息化程度低,业务工作更多采取人工方式,英国房产税征收做法值得借鉴:建立全国统一税收征管体系,把房产管理业务方式转移到互联网上,通过多种方式并以高效服务向提供产品和服务,需求者需要一种或多种服务时,可以要求房产管理机构通过网络将房产状况信息迅速发给需求者。

建议健全完善房地产税收征收管理的信息化建设,探索“互联网+房产”新模式,向科技要监管能力,搭建基于“大数据+云计算”为特点的房产信息系统平台网络,集房产税开征数据管理、处理和咨询服务一体的互联网智能信息共享平台,完善产权登记制度。通过税收征管信息共享平台对税务征收、缴纳、调整等环节全程监管,以最快捷便利的方式向网上访问者传递房产信息,向需求者和其他信息咨询者提供“大规模客户定制”(Mass Customization)服务,打通房产税征收综合管理信息通道,消除信息壁垒,这对建立房产税征收制度是大有裨益的。

4.4 加大房产税征收人才培训

从本质上讲,房地产运作更侧重于理财,并非仅仅局限于房地产专业技术,其注重的是房地产资产运作,而非具体项目的实施。我国房产税征收还处在摸着石头过河阶段,没有开展此类业务的历史经验,从本质上讲,房地产理财和投资管理经理人更注重的是房地产资产运作,而非具体项目的实施,不一定精通房产税征收,房地产业务复合型人才较少,房产税征收专业经理人更是缺乏,难以适应房产税征收业务的顺利开展。建议加强人才队伍建设,加大专业房地产价值评估师的培养,尤其应加快律师、会计师、审计师、资产评估师等服务型人才的队伍建设,为精细化划分房产税征收奠定坚实的基础。

 
 
 
 
 

本文作者:张兴,自然资源部咨询研究中心研究员。

 

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创建时间:2021-10-29 09:00

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