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关于耕地保护制度创新的思考与建议

 

耕地保护是自然资源工作的历史任务。当前,遏制“非农化”、“非粮化”是落实严格耕地保护制度的新要求。结合“耕地保护监管政策和机制专题”调研及相关课题研究,本着从现实定基调,从目标定策略,从成效取经验,从问题找着力点,着重进行耕地保护制度的创新研究。

 

 

一、耕地保护的成效与主要做法

 

我国耕地保护法律和政策在实践中不断发展,在保障我国粮食安全、生态安全和经济社会发展等方面发挥了重要的作用。一是严格保护了耕地资源,为保障粮食安全提供基础。土地利用规划管理和年度计划管理从宏观上对耕地进行保护,永久基本农田作为国土空间三条保护红线之一,为耕地保护制度奠定了核心内容,耕地保护监管和激励机制保证了各项制度的有力、高效执行。二是坚持改革创新,构建了相对完整的政策体系。不断优化的耕地占补平衡政策有效地解决了快速城镇化过程中土地资源利用产生的问题。另外,增减挂钩、增存挂钩等政策助力形成节约优先、创新高效的高质量发展道路。三是通过编制土地利用规划和国土空间规划,改革农转用审批制度,实现土地利用布局不断优化,土地利用效率不断提升,支撑了自然资源管理和经济社会稳定发展。

 

 

二、耕地保护存在的问题原因分析

 

新形势下,耕地保护面临着巨大的压力。调研发现,各地的耕地保护问题仍存在一些亟需解决的矛盾和需要突破的问题,正确认识并全面分析这些问题是耕地保护制度创新研究的基础。

(一)对保护耕地的重要性认识不到位

一是部分地方政府对耕地保护和粮食安全的重要性认识不到位,站位不高,导致保护耕地的自觉性不强、主动担当不够,经济发展需求较强烈,对于各种耕地保护问题监管不及时、不到位。二是一些干部片面理解生态文明建设理念、忽略耕地的生态属性,随意调整规划,超规模建设绿色通道,违规挖湖造景,造成大量优质耕地“非农化”。三是社会层面耕地保护重要性宣传不够,企业、农民对流转或承包的土地私有心理较重,耕地撂荒、破坏耕地、非法占用耕地进行非农建设等现象层出不穷。

(二)农业结构调整和耕地撂荒等现象难以约束

一是在自然条件和经济利益的影响下,一些农民和流转土地的企业多选择种植高收益的经济作物,耕地“非粮化”现象较为普遍。但根据当前法律规定,这些“非粮化”现象不受法律限制。二是在城镇化背景下,农民外出打工造成大量耕地撂荒,但法律中缺乏撂荒标准的认定和具体的操作规则,难以执法。三是现在的种粮补贴相对较低,地方政府因为缺乏资金或未设置配套补贴资金,未能起到激励作用。另外,很多地方种粮补贴一般发放到拥有耕地承包经营权的农民,而没有发放到通过土地流转的种粮大户,不利于调动规模经营户保护耕地的积极性。

(三)违法建设占用耕地现象仍然存在

一是各地重大工程项目占地规模大,经过区域多样、占用地类复杂,涉及规划修改、永久基本农田补划、林地占用许可、环评等多项程序和要求,组卷报批耗时长,且耕地占补平衡难以落实,部分工程项目在急于开工建设的情况下,程序性违法现象仍然存在。二是地方线性工程项目建设方案受自然条件、工程地质及工作细致程度等因素影响,不可避免占用永久基本农田,但因其不符合可占用永久基本农田的六大类项目范围,导致工程一再拖延或违法修建。目前关于永久基本农田可调整的具体范围、面积和程序仍需要进一步明确。三是农民依法用地的法律意识仍然淡薄,很少有村民按照宅基地用地审批程序申请用地,且基层执法队伍力量薄弱,难以及时发现农村违法建房。

(四)耕地保护监管机制仍有待完善

一是监管标准有待细化完善。国家对于设施农用地占用和耕作层破坏等标准尚未做出详细规定,导致地方在监管过程中,缺乏具体的依据。二是针对新兴问题的监管和解决缺乏有效方案。如农民利用耕地养殖、将农业与生态旅游相结合等,存在修建大规模多层养殖场、占用耕地修建道路等现象,相应的监管滞后且没有合理的应对方案。三是联合监管机制尚未建立。自然资源主管部门、农业农村部门、地方政府等在耕地保护监管方面的职责尚未理清,理念有待统一,不能形成高效的监管机制。

 

 

三、耕地保护制度创新的政策建议

 

在国内耕地面积减少的客观事实和愈发严峻复杂国际形势背景下,我们必须结合耕地保护存在的典型问题,以强有力手段遏制“非农化”,以新策略防止“非粮化”,从思想认识、政策调控、技术手段、体制机制等方面探索研究耕地保护制度创新。

(一)加强与规划管控结合,在源头上保护耕地

一是压实责任,遏制势头。采取多种措施压实各级政府的耕地保护责任,以明确的权责和奖惩制度减少浪费耕地、违法用地的现象,遏制耕地减少的势头。二是发挥国土空间规划约束性作用。结合各层级国土空间规划编制,统筹安排重大建设项目规模和布局,在源头设计阶段,尽量避免占用耕地尤其是基本农田,对于新增建设用地的规模也应进行科学测算和规划,不给占补平衡留过多的压力。三是在规划中统筹处理好生态保护红线、自然保护地范围内的生态退耕,永久基本农田等耕地范围内的林地退种等,实现国土空间整体保护,布局优化。四是进一步细化国土空间用途管制规则,细化农用地用途管制办法,尤其是研究农用地内部结构调整管理制度,包括明确农业结构调整的认定标准、加强农业用地内部调整的规划和计划管理、构建农业结构调整数据库等,实现农用地内部进出平衡。

(二)加快制度供给,出台多项耕地保护标准

一是研究明确耕作层破坏的标准。建议按照是否影响耕地粮食生产能力、是否破坏耕地综合自然属性、是否影响耕作层完整程度等角度出发来衡量耕作层的破坏,既能为执法提供依据,也能避免地方一刀切禁止所有的“非粮”耕作。二是明确设施农用地的标准。建议从集约节约用地的角度出发,根据项目规模合理确定相应的用地面积标准,并细化农业设施的建设标准,防止在本质上“非农化”。三是总结各地工商资本进入农业领域的经典案例,尤其是针对“非农化”“非粮化”问题,明确规范工商资本下乡的标准,强化耕地保护。四是完善建设占用的各项标准。有效融合自然资源部、住建部等部门的关于建设用地、建设项目的标准需求,研究制定统一的占用耕地的建设用地类型和标准,减少占用耕地,提高用地效率。

(三)发挥市场作用,健全耕地保护补偿机制

耕地保护是全社会的共同责任,落实耕地保护权责,应调动各方参与耕地保护积极性,完善党政同责,形成全社会参与的多渠道耕地保护补偿体制机制。一是建议国家层面完善耕地保护补偿相关制度,探索建立省际间横向耕地保护补偿制度,并对经济落后地区耕地保护补偿予以倾斜,提高地方政府保护耕地的积极性。二是通过对参与耕地保护的企业给予社会信誉、政策优惠等鼓励形式引导社会资本参与耕地保护,扩大耕地保护补偿资金的来源。三是探索养老政策、低息贷款政策、优惠税收等政策补偿,加强农业生产技术、农业产品营销等支持,拓展耕地保护补偿的形式,提高农业经营者耕地保护的积极性。

(四)强化综合施策,完善耕地保护监管机制

一是在顶层设计层面,进一步明确耕地保护领域的业务分工与合作,突出各部门的重点职责。自然资源主管部门负责对耕地“非农化”进行制止整改。农业农村主管部门牵头负责对耕地农业种植的监管,加强耕地地力培肥和后期管护,与林业部门共同负责耕地“非粮化”问题整改。二是除自然资源和农业农村部门密切配合,各司其职,还必须将发展改革、财政、住房城乡建设、农业农村、水利、生态环境、审计、交通运输、林业等相关部门纳入耕地保护目标责任范围,与中组部、农业农村部、国家统计局纪检监察部门共同考核地方党委和政府的耕地保护履责情况。三是尽快推行田长制。以基本农田保护为重中之重,总结“河长制”“林长制”、山东、河南、天津等地关于“田长制”的经验,联合农业部,建立每块耕地有“田长”的管理模式,形成全覆盖、无漏洞的耕地保护监测监督新机制。

 
 
 

本文作者:刘随臣,自然资源部咨询研究中心咨询委员,原国土资源部调控和监测司司长;谭丽萍,自然资源部咨询研究中心副研究员;樊笑英,自然资源部咨询研究中心研究员。

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创建时间:2021-11-12 09:00

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